О некоторых принципах и подходах к организации
управления экологией региона

До Курска и Орла
Нас свалка довела,
До самых девственных полей,
Такие, брат, дела!

Единая государственная экологическая программа (ФЭП)

После принятия Экологической доктрины Российской Федерации минуло 7 лет1. Но, по-прежнему региональные и муниципальные власти фактически самостоятельно ведут поиск путей решения задач управления взаимодействием человека с окружающей средой, преодоления проблем обращения с постоянно растущими объёмами и видовым разнообразием производственных и коммунальных отходов. Ситуация усложняется тем, что организация управлением городской экологией входит в компетенцию муниципальных органов власти, организационных и финансовых возможностей которых явно недостаточно для решения таких сложных вопросов.
В масштабе страны задача разработки прикладной программы действий по управлению современным взаимодействием человека с окружающей природой с законодательно-методологическим и ресурсным обеспечением, пока не решена2.
Очевидно, что отсутствие комплексной государственной экологической программы (ФЭП) России в развитие деклараций Экологической доктрины России не только препятствует воспитанию нового «экологического» мышления, но главное – порождает смуту в действиях муниципальных и региональных чиновников, руководителей крупных корпораций и промышленных производств. Вынуждает их прибегать к сиюминутным мерам и не просчитанным решениям, не закладывая основ для фундаментальных перемен в области обеспечения неконфликтного взаимодействия жителя России с собственной природой3.

Между тем, «реализация положений Экологической доктрины России предполагает разработку планов действий на федеральном, региональном и отраслевом уровнях, а также разработку и реализацию мер государственной поддержки и регулирования в сфере охраны окружающей среды и рационального природопользования» - констатируется в данном документе.

Стремительность происходящих в биосфере изменений, их прямая взаимосвязь и взаимообусловленность с результатами деятельности человека не позволяют нам бесконечно откладывать пересмотр системы этих взаимоотношений и, ссылаясь на финансово-экономические трудности, внедрять современные и гарантированно безопасные технологические решения.
К этому же нас обязывает система международных правовых актов в экологической сфере, рассматривающая биосферу Земли в качестве единого организма, а также масштабы природно-ресурсного потенциала России, многократно усиливающие её роль в поддержании качественного состояния биосферы Земли.

Виды воздействий на окружающую природную среду для целей достоверного учета и создания механизмов регулирования классифицируются:
- промышленное воздействие в соответствии с отраслевыми особенностями, включая производство и доставку всех видов энергии;
- совокупное воздействие населённых пунктов (главным образом крупных и средних городов), включая деятельность закрытых административных образований с особенностями промышленного и коммунального воздействия;
- транспортное воздействие, включая наземный, воздушный и водный виды транспорта;
- воздействие в результате эксплуатации и применения военно-технических средств (в т.ч., космических);
- воздействие в результате разведки, разработки и использования природных ресурсов и взаимодействия человека с природно-ландшафтными экосистемами;
- воздействие в результате обращения с особо опасными группами отходов (в т.ч., захоронения);
- воздействие в результате непредвиденных событий техногенного и/или природного характера.
Формирование классификатора и ранжирование в нём уровней воздействий при разработке ФЭП есть предмет отдельного исследования.
Однако, даже без этих детализаций в целом понятны соотношения показателей роста товарного потребления к увеличению объемов и видового разнообразия отходов, выражаемых в удельных единицах веса, объёма и требуемых площадях с целью окончательной утилизации при сохранении нынешних принципов и методов обращения с ними.
Аксиоматическое утверждение о том, что среди перечисленных видов воздействий на природно-ландшафтную экосистему региона не может быть второстепенных, обусловливает разработку программы действий с применением современных интегральных технических методов исследований и методик расчётов, а также выбором эффективных организационно-административных и финансово-экономических инструментов. Такие задачи выполнимы только при условии сложения возможностей всех заинтересованных субъектов – федерального правительства, властей регионального уровня и местного самоуправления, а также предпринимателей и жителей регионов. Последние, в конечном счёте, выступают в качестве главных заказчиков, инвесторов и потребителей региональных экологических программ.
Принятое в последние годы законодательство, сформировавшее правовые основы для внедрения механизмов частно-государственного партнёрства, способствует реализации долговременных инфраструктурных проектов, в том числе, в экологической сфере.

Комплексный программно-методологический подход к управлению экологией регионов

Соотношение городских и сельских жителей в России составляет 73 к 27 %, в которых преобладающая часть городского населения – 68, 3 млн. человек (64%) проживает в крупных и средних городах и такая тенденция сохраняется уже в течение десятков лет. В России 168 городов численностью свыше 100 тыс. человек4.
Данный фактор, наряду с промышленным (отраслевым), выделяет из числа основных антропогенных воздействий на экосистему региона совокупное влияние населённых пунктов, главным образом, крупных и средних городов.

В процессе выработки и обеспечения мер дружественного взаимодействия человека с биосферой в условиях населённых пунктов среди источников воздействий на природную среду выделяются следующие:
- промышленных производств, включая генерацию и доставку всех видов энергии с промышленной утилизацией возникающих отходов;
- городского транспорта и его инфраструктуры на всех этапах жизненного цикла, включая эксплуатацию, обслуживание и ремонт технических средств и их утилизацию;
- в результате эксплуатации, обслуживания и ремонта дорог;
- жилищной и коммунальной систем жизнеобеспечения жителей, в том числе:
o обеспечения необходимыми жилищными и коммунальными ресурсами;
o эксплуатации жилищной и коммунальной инфраструктур;
o торгового обеспечения;
o общественного питания;
o бытового обеспечения;
o медицинского обеспечения и утилизации медицинских отходов;
o коммуникативно-информационного обеспечения;
o отведения, переработки и утилизации коммунальных отходов, в том числе, жидких и твёрдых фракций;
- в результате эксплуатации объектов нежилой недвижимости;
- в результате возникновения излучений и полей при генерации и передаче электромагнитных, радио, высокочастотных, радиоактивных и других типов энергий, волн и сигналов.
В каждом отраслевом сегменте региональной (городской) системы управления жизнедеятельностью сегодня созданы механизмы экологического регулирования. Но действуют они зачастую «сами по себе», не увязаны в логику ФЭП, не приведены к единым стандартам, правилам и процедурам, не взаимодействуют между собой по мероприятиям и единым показателям, а поэтому, не эффективны по исполнению ни в отраслевом, ни в административно-территориальном аспектах. Кроме того, качественное планирование и выполнение региональных экологических программ без установления общепринятых норм и правил взаимодействия органов власти между собой и с различными организациями, а также принципов и форм финансово-экономического обеспечения мероприятий без участия федерального центра, практически невозможно.

Первичной задачей при подготовке федеральной комплексной экологической программы является оценка реального состояния региональных природных экосистем, достоверная инвентаризация объектов антропогенного воздействия и составление Реестра основных субъектов воздействий (с характеристиками) на окружающую природную среду.

Проекты разработок комплексных региональных программ управления экологией (РЭП) должны учитывать природно-ландшафтные, промышленные, геологические, демографические, административно-технические и другие особенности региона5. С учётом несоответствия административных границ регионов территориям однородных природно-ландшафтных региональных экосистем, ФЭП должна содержать отдельный раздел регулирования экологического взаимодействия регионов, ведомств и учреждений в масштабах однородной природной зоны6.

Учёт данных обстоятельств обосновывает разработку ФЭП России в двух составных частях:
I) постоянной – устанавливающей общие подходы, принципы и методы её реализации в регионе;
II) переменной – учитывающей региональные особенности природно-ландшафтных систем и административно- промышленных комплексов.

Краткое описание состояния дел в сфере управления коммунальными и производственными отходами в Московской региональной агломерации

В Московском регионе фактически проживает не менее 20 млн.чел.
По различным оценкам, в течение года Москва производит от 5, 5 до 7 млн. тонн коммунальных и не менее 40 млн. тонн производственных отходов твёрдых фракций, в том числе, крупногабаритного строительного мусора. То есть, не менее 180 млн. куб. м отходов твёрдых фракций в год.
Из них в пределах города Москвы перерабатывается 1, 15 млн. тонн, в том числе, 740 тыс. тонн методом термического обезвреживания (мусоросжиганием)8. На Алтуфьевском шоссе – 130 тыс. тонн, на ул. Подольских Курсантов – 360 тыс. тонн и 250 тыс. тонн – в Руднево.
Московская область производит не менее 15 млн. тонн коммунальных и производственных отходов твёрдых фракций (порядка 60 млн. куб.м).
Вместе Москва и Московская область вырабатывают и складируют на полигонах Московской области не менее 60 млн. тонн отходов твёрдых фракций. Достоверность данных сведений не находит статистически обоснованных подтверждений. По оценкам экспертов, фактические объемы образования отходов превышают декларируемые показатели в связи с возрастающей долей обеспечения населения через крупные торговые сети и комплексы, которые образуют гигантское количество отходов, не соответствующее приобретаемым лимитам на их размещение.

В жилом секторе сведения об объёмах образования коммунальных отходов с расчётной погрешностью контролируются по лимитам на их вывоз и захоронение на полигонах Московской области и других соседних регионов. Объёмы образования, вывоза и размещения отходов от организаций различных форм собственности, не ведущих профессиональную деятельность в этой сфере, рассчитываются в основном по нормативным показателям.
Часть отходов производства и потребления нелегально утилизируется на полигонах, официально прекративших функционирование и не имеющих лимитов на размещение.
Другая часть отходов не может быть учтена в связи с их вывозом в соседние регионы. Не устранён пока фактор стихийно возникающих свалок.
Кроме того, не всегда положительное влияние оказывают меры и санкции административного, фискального и экологического регулирования по отношению к субъектам предпринимательской деятельности, вынуждающие искажать картину о реальном состоянии дел в сфере обращения с отходами.

Подтверждённых данных о размерах раздельного сбора по отдельным фракциям в морфологическом составе твёрдых бытовых отходов, вторичной переработки и возвращения в хозяйственный оборот в виде конечных товаров или компонентов новых производств, ни в Москве, ни в Московской области, установить не удалось. По оценке экспертов-экологов и некоторых предпринимателей, работающих в сфере обращения с твёрдыми отходами, совокупные объемы раздельного сбора и вторичной переработки отдельных фракций в морфологическом составе коммунальных отходов в масштабе Москвы не дотягивают и до 1 %. Это данные с учётом использованных алюминиевых банок и ПЭТ-бутылок, собранных в сети «Фандоматов М» (автоматических приёмных пунктов) в Москве, стекла и макулатуры, выделяемых через систему выживших в условиях кризиса приёмных пунктов.

В целом, объём раздельно выбираемых фракций в структуре ТБО в Московском регионе один из самых незначительных в России и не превышает одного процента.

По официальным заявлениям представителей правительства Московской области, число санкционированных полигонов твёрдых бытовых отходов на территории Московской области в настоящее время составляет 48 единиц (13 полигонов закрыто в последние годы)10.
По оценкам экспертов-экологов, при сохранении нынешних способов обращения с ТБО и с учётом их годового увеличения на 5 - 7 %, ёмкостей существующих полигонов ТБО на территории Московской области хватит не более чем на 5 лет.

Таким образом, показатели объёмов фактически образующихся отходов твёрдых фракций в Московском регионе в действительности может существенно отличатся от публичных сведений, учитываемых при разработках лимитов на вывоз и размещение отходов, а, следовательно, и отражаемых в исходных данных комиссий по тарифному регулированию, планированию бюджетных средств и разработках региональных и муниципальных программ.
Отсутствие достоверных сведений об объемах, морфологической структуре и источниках образования отходов не позволяет правильно оценить масштабы проблемы и приступить к выработке действенной экологической программы Московской региональной агломерации.

Роль межрегионального сотрудничества в решении задач обеспечения неконфликтного взаимодействия человека с окружающей средой в Московском регионе

В мае 2009 года Президентом РФ Д. Медведевым были даны рекомендации Генеральному директору государственной корпорации «Роснанотехнологии» А. Чубайсу о формировании технических основ «зелёной экономики и зелёной энергетики» с необходимостью создания ««ткани» с участием малого и среднего бизнеса»8.
За полгода до этой встречи глава Минприроды Ю. Трутнев дал обещание премьер-министру РФ В. Путину о том, что в течение 2009 года реформирование экологического законодательства будет завершено, а функции государства в части управления экологией будут централизованы в Росприроднадзоре, Ростехнадзоре и Росгидромете.
Региональные правительства Москвы и Московской области опережать действия федерального правительства сегодня явно не спешат.
Между тем, Московская область в своей целевой программе "Экология Подмосковья на 2005-2006 годы" констатирует, что особенности экономики Московской области обусловили исключительно высокий уровень антропогенной нагрузки на окружающую среду, а экологи Москвы признают, что Экологическая концепция и программа развития технической базы городской системы обращения с коммунальными отходами города Москвы сегодня не соответствуют уровню накопившихся проблем в Москве и в регионе в целом.
Эксперты отмечают общую тенденцию документов в сфере экологии соседствующих регионов: программы не рассматривают межрегиональное скоординированное взаимодействие Москвы и Московской области в процессе создания новой системы управления экологией фактически единой природно-ландшафтной экологической системы Московской региональной агломерации в качестве обязательного условия достижения целей.

В то же время, нельзя утверждать, что правительства Москвы и Московской области вообще ничего не сделали в попытках найти выход из сложнейшей ситуации.
В ходе заседания объединённой межпарламентской комиссии 27 мая 2009 года было предложено создать рабочую группу по рассмотрению вопросов совместного ведения Москвы и Московской области в сфере обращения с отходами производства и потребления. Одновременно принято решение о подготовке обращения на имя мэра Москвы и губернатора Московской области с предложением разработать проект совместной высокотехнологичной системы обращения с отходами и создания совместного предприятия Москвы и Московской области для реализации этого проекта11.

Не имеет смысла давать оценку важности начатого процесса движения региональных правительств навстречу друг другу. Объединение интеллектуальных, организационных, финансовых, производственных возможностей двух крупнейших субъектов России в создании данного предприятия – важнейший шаг на пути построения современной системы комплексного управления региональной экосистемой.
Москва, кроме того, получает возможность пересмотра планов инвестирования значительных финансовых средств в строительство мусоросжигательных заводов в границах Москвы12 в пользу создания мусороперерабатывающих комплексов на территориях подмосковных полигонов. И одновременно устранения причин возникновения конфликтов с жителями районов Москвы, в которых было спланировано строительство МСЗ.
Фактическое состояние дел в экологической сфере Московской региональной агломерации обусловливает неизбежность конструктивного и динамичного сотрудничества законодательной и исполнительной ветвей власти Москвы и Московской области.

Некоторые общие принципы и подходы к организации управления экологией Московского региона

С целью достижения эффективности разработки и реализации мероприятий комплексной системы управления экологией Московской региональной агломерации представляется необходимым принятие некоторых базовых принципов:

1. Формирование межрегионального полномочного отраслевого органа интегральной подготовки и реализации комплексной системы управления экологией.
2. Создание единой межрегиональной базы правового и нормативного регулирования в сфере управления экологией.
3. Применение механизмов публичного обсуждения и контроля в ходе подготовки и реализации программ и проектов.
4. Разработка обоснованных инвестиционно-финансовых и контрольных инструментов.
5. Использование достоверных исходных сведений и параметров при подготовке программ и проектов, основанных на квалифицированных исследованиях и экспертных заключениях.
6. Применение современных интегральных методик расчётов и методов управления экологическими программами и проектами.
7. Комплексная оценка применяемых технологий и оборудования (приоритет экологически чистых способов переработки, применение технологий термической утилизации только тех фракций и в таком объёме, переработка которых другими способами невозможна).
8. Применение механизмов государственно-частного партнёрства при реализации крупных инфраструктурных проектов (в т.ч., концессионных соглашений, венчурных договоров).
9. Использование механизмов стимулирования малого и среднего экологического предпринимательства.
10. Применение механизмов поощрения инновационных экологических проектов и научно-внедренческих разработок.
11. Создание понятных механизмов регулирования тарифной политики на региональном и муниципальном уровнях.
12. Стимулирование внедрения системы раздельного сбора коммунальных отходов, максимально приближенной к источникам их образования.
13. Поощрение активной роли местного самоуправления, общественных, жилищных объединений и граждан при реализации программ и мероприятий экологического просвещения.
14. Разработка мер поощрения и применения штрафных санкций при внедрении системы раздельного сбора коммунальных и производственных отходов к субъектам предпринимательской деятельности, жилищным объединениям, гражданам и организациям вне зависимости от форм собственности.
15. Широкое информационное освещение мероприятий программ и проектов.

Таким образом, можно с уверенностью утверждать, что только с помощью принятия федеральной экологической программы, создания современной системы управления и контроля состояния экологии и методологии оценки экологической деятельности региональных и муниципальных властей, можно приступить к построению комплексных экологических программ на региональном, межрегиональном и муниципальных уровнях.

5.06.2209 г.
________________________________________________
1 – распоряжение Правительства РФ от 31 августа 2002 г. № 1225-р

2 – данная статья не имеет целью проанализировать причины нынешнего состояния дел в отношениях жителя России с собственной природой. Большинство из них лежат на поверхности и являются ментальными, социо-культурными, экономическими и политическими аспектами гигантской задачи формирования нового уклада жизнедеятельности человека в биосфере Земли

3 – Москва с планами строительства мусоросжигательных заводов в границах густонаселённого мегаполиса является этому ярким подтверждением. С непонятной настойчивостью сторонники идеи термической утилизации отходов пытаются расставить мины замедленного действия под будущие поколения, почему-то воспринимая природу как неиссякаемый и безответный источник вселенского благополучия. С 2003 года специалисты стран ЕС законодательно запретили строить мусоросжигательные заводы
4 – по данным переписи граждан России 2002 г. (архив документов ГД РФ)
5 – к примеру, Берлин окружён кольцом неприкасаемых национальных парков общей площадью свыше 16 тыс. га и каскадом озёр, формирующими стройную и гармоничную экосистему, защищённую от любых посягательств специальным ведомством – надтерриториальным природным управлением при поддержке федерального правительства. Достигается такое положение дел в результате комплексного регулирования жизнедеятельности человека на территории Земли Бранденбург в течение длительного времени

6 – в 1990 году Правительством ГДР был принят документ «Программа организации национальных парков, биосферных резерватов и природных парков», который действует в настоящее время в Германии, благодаря которому за 18 лет создано 14 биосферных резерватов под эгидой ЮНЕСКО. В России в ЦФО – 10 биосферных резерватов. За этот же период два субъекта РФ – Москва и Московская область не только не создали ни одного резервата, но и не смогли приступить к выработке общих принципов и подходов к управлению экологией фактически единой природно-ландшафтной региональной экосистемы. В Московской области за это же время число полигонов ТБО достигло свыше 80 единиц (и только 13 из них официально закрыто)
7 – данные постановления Правительства Москвы от 22 апреля 2008 года N 313-ПП «О развитии технической базы городской системы обращения с коммунальными отходами в городе Москве»
8 – официальный сайта Администрации Президента РФ, встреча 12.05.2009 г. Президента РФ Д. Медведева и ГД ГК «Роснанотех» О.Б. Чубайса в Горках, Московская область (источник: www.kremlin.ru)
9 – http://www.rosstan.ru/publishen/presscontrol/index.php?ELEMENT_ID=1447
10 – из доклада первого заместителя министра экологии и природопользования Московской области Ю.Карцева 27.05.2009 г. на конференции в выставочном центре «Крокус-Экспо»

11 – официальный сайт Московской городской думы

12 – Постановление Правительства Москвы от 22 апреля 2008 г. N 313-ПП

Павленков Ю.В.
Начальник отдела развития предпринимательства
в сфере городского хозяйства
Московского центра развития предпринимательства,
эксперт секции УМКД Комитета по строительству
и земельным отношениям
ГД РФ